“双减”政策风暴之下 中国义务教育能否重新回到应有的平衡局面?

发布时间:2021-09-01 09:02 来源:第一财经YiMagazine 原文链接:点击获取

原标题:“双减”政策风暴

记者/叶雨晨  图表资料整理/张司钰  编辑/王姗姗

2021年的9月1日,不是一个寻常的开学日。这天也是全国21万多所义务教育阶段中小学校师生,落实各项“双减”细则的启动日。

为配合落实7月下旬公布的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”意见》,各地教育监管部门8月以来纷纷制定出台“双减”细则。比如昨天,北京市各大公立中小学已通知家长,新学期每天下午将提供2小时课后托管服务,放学时间延长至5点半;学生小学一二年级无作业,三年级至六年级作业量不得超过60分钟。

针对考试,教育部在8月30日印发《关于加强义务教育学校考试管理的通知》,明确小学取消期中考试;对初中小学期末考试实行等级评价,一般分4至5个等级,考试结果不排名、不公布;不得通过考试设置重点班、实验班。

8月31日,巨人教育宣布倒闭。这所主打“中小学培优”的校外培训机构已成立长达27年、累计服务过500万学生,曾被称为“校外培训的黄埔军校”,2018年被精锐教育收购。据财新网报道,精锐教育现已做好从美股退市的准备。

“双减”政策风暴之下,所有这些意料之中、或意料之外的变化,都在指向一个共同的目标,那就是要把中国义务教育重新拉回到一个应有的平衡局面:一方面是充分发挥学校教书育人主体功能,另一方面则是强化对线上线下校外培训机构的规范管理。

对于“靴子”的落地,陈浩很早就有预感了。

他在一家在线教育企业的公关团队负责政府关系(GR),去年12月开始注意到央媒针对校外培训乱象的评论不断增加。

1月下旬,4家国内头部在线教育公司——猿辅导、作业帮、高途课堂、清北网校曝出“广告内容撞脸”丑闻,这场虚假广告宣传风波触发市场监督管理部门对行业的整治,令教育培训产业厮杀数年的“效果广告大战”在今年彻底刹车。

也是在那段时间,一些来自北师大、首师大、北大的教授开始频繁拜访陈浩所在的公司做调研。最初,这些专家座谈主要是针对一些规范性问题,比如行业如何做好规范、如何治理广告投放的乱象。随后,参与讨论的经济学专家开始对企业的上市计划表现出关注,法律学专家则提出“隐私保护”等担忧。

今年全国“两会”期间,“教育内卷”的主题再次被舆论热议,国家主席习近平参加医药卫生界、教育界政协委员的联组会议时更是直接抨击“培训乱象,可以说是很难治理的顽瘴痼疾”。“两会”闭幕不久,《人民日报》推出系列报道四问校外培训乱象,涉及广告投放、超标应试、包装“名师”、预收费等问题。

此后,陈浩所在的公司接待了来自发改委专家针对产品定价、广告宣传等问题的调查,“调走了包括客单价、成本、人员构成、师资构成、师资薪资等各种数据”。

“我们只能等政策落地再去做一些真正的决定。”陈浩告诉《第一财经》杂志,整个上半年他都处在“各种监管传闻无法确认”的忐忑中。

5月21日,习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议,审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《“双减”意见》),提出“双减”的目标,就是要把中国义务教育重新拉回到一个应有的平衡局面:一方面是充分发挥学校教书育人的主体功能,另一方面则是强化对线上线下校外培训机构的规范管理。

“在中国教育历史上,校外教育从来没有如此市场化,如此地影响、取代、干扰正常的学校教育。放眼世界(也)很少能找到第二个国家。校外教育本应该是学校教育的影子,但现在学校教育反而成了校外教育的影子。”谈到这场教育改革的迫切性,北师大中国教育政策研究院执行院长张志勇教授对《第一财经》YiMagazine表示。

这份关系到几十万家校外培训企业命运的政策文件,虽然在5月被审议通过,但并未第一时间对外公布细则。相关的政策调研和讨论又持续了快两个月。

在此之前,参加课外班成了许多孩子的主要青春记忆。

吴萘的女儿在北京市西城区一所中学读初二。5月底正是学生们备战“小中考”(地理和生物)的关键时间,吴萘接到了女儿班主任的电话,邀请她作为家长代表参加一次学校调研活动。

座谈的另一方,是北京教育考试院的老师。家长的发言主要是聊聊自家孩子的特点、上课外培训的效果,期待孩子未来有怎样的发展,以及对学校教育的感受等话题。

吴萘的女儿因为在校成绩稳定,校外学科类培训班只报了大语文,这学期针对“小中考”还报了地理和生物。她对《第一财经》YiMagazine回忆说:“当时有一个挺有意思的地方,初一的家长发言的基本思路都是‘我觉得孩子身体健康、心理健康特别重要’,大家基本都没报课外班;等到初二的五六个家长开始发言时,都说报了地理和生物的校外辅导,主要是高思、学而思等机构。家长们的说法已经改成‘我们当然希望孩子心理健康身体健康,但也想让孩子上一个好高中,这是很现实的问题’。”

7月23日,一份PDF版本的《“双减”意见》细则在社交网络上流传,导致在线教育股集体暴跌,好未来股价当天下跌70.76%,高途下跌63.26%,新东方下跌54.22%。这份“红头文件”的发布日期显示为7月19日,印发机构是中共中央办公厅、国务院办公厅而不是教育部,说明本轮教育减负改革的推动者是国家最高领导层。

7月24日是一个周六,《“双减”意见》全文被发布在教育部网站,并经新华社、《人民日报》同步向全社会传播。

随后教育部就“双减”政策答记者问时表示,政策起草组在全国10个省份调研了1.86万家培训机构、68万名学生和74万名家长。此时吴萘才意识到,自己女儿就读的中学应该也是这轮政策调研评估中的一个样本。

教育部没有对外公布这轮庞大调研的数据性分析结论,比如家长对学生在校学习的满意度、参加校外补课的学生比例、家庭的相关开销等情况。

“如果是把治理分作三个阶段,第一个是刮风,第二是打雷,第三个下雨。那么现在正是风刮起来了的时候,但风不可能一直刮。”一位教育政策专家对《第一财经》YiMagazine说,本轮全国性的教育改革的开局表现得雷厉风行,一些地方的监管操作甚至超越了“双减”政策的文本要求,把“扫黄打非禁补”列为同等严重的判罚程度,但未来改革在可持续性上仍然会遇到很多挑战。

“减负”失衡

近几年关于“减负”的呼声越来越大,但很多人并不知道,早在1955年7月,教育部就发布过新中国第一个“减负令”——《关于减轻中小学生过重负担的指示》。“减负”对中国教育而言是一场持续了数十年的博弈。

减负的对象,首先是“校内”。1990年代小学生在校时间不能超过6小时,中学生不超过8小时,全国大部分地区的中小学都执行着下午三四点放学的规定。2018年年底,被形容为“史上最严减负令”的《中小学生减负措施》(又称“减负三十条”),针对义务教育阶段的学校提出“严控书面作业总量、控制考试数量、限制竞赛”等要求。

面向校内的减负措施相对容易落地。“一个硬性的要求是初一初二单科每天的作业完成时间不超过15分钟,初三不超过半小时。年级组长会统筹各科留作业的情况,保证作业总量控制在学生能在一个半小时里做完。”北京市朝阳区某重点中学语文老师赵刚对《第一财经》YiMagazine说。

以减负为背景,小学的教学评估体系变化更大。“一二年级取消了期末考试,改为‘期末展示’,针对语数外三科,学生抽签决定展示科目,可以是课本剧,也可以讲讲数学在生活中的应用。”北京市一所市重点小学的老师晓斐说,“期末展示”的评价,加上平时课堂表现和小的单元练习等内容构成的过程性评价,按一定比例综合为学生的学期成绩。这些改变,都是为了减少学生在日常学习阶段靠一纸考卷来判定学习效果的单一模式。

但面向校内一侧强有力的减负行动,反向刺激了校外培训需求。看不到分数和排名的家长因为对“教学效果评估”无感,加之校内集中学习的时间被缩减,学生大把课余时间被校外辅导占据,家长们则以此获得子女教育安全感。

校外培训行业第一次真正感受到严管压力,也是在2018年。刚过完春节,教育部就联合四部门开展了针对校外培训机构的专项治理行动,且持续了整整一年。根据教育部发布的数据,截至当年12月,各地监管机构在全国共摸排40万所校外培训机构,发现存在问题被列为整改对象的机构达到27.3万所——占比接近7成。

2018年8月,国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》,这是第一个国家层面规范校外培训机构发展的系统性文件,规范培训机构办学许可证、严查学科类竞赛、严禁学科类培训“超纲教学”、严格掌控教师资格条件。它也成为同年各地展开治理和整改的政策依据。

所以在教育界很多人眼中,这是国家“第一次向校外培训宣战”。好未来、新东方均遭遇到公司上市以来最严重的一轮股价暴跌,几周以内股价持续跌去了超过一半。

但资本市场很快发现,整改有利于加速行业洗牌,资源将进一步集中于头部企业,加速市场圈地。好未来的股价从2018年10月暴跌最低点后开始一路爬升,2021年2月达到历史最高位——只用了16个月,公司市值就上涨了近4倍,一度接近3500亿美元。

这16个月,正是整个中国校外培训产业特别是在线教育平台飞速发展壮大的“黄金年代”。

2019年,K12的在线教育产品摸索出“大班双师”的教学模式,由此步入快速成长期。2020年年初暴发的新冠疫情带来的漫长假期,则推动“线上教学”成为教育刚需。2020年上半年,校外培训产业内部充斥着一片乐观情绪,忘记了产业命运与政策监管风险之间的紧密联系。

教育部等六部门曾于2019年7月出台《关于规范校外线上培训的实施意见》,这一次资本市场的态度很冷静,因为各地监管部门在落地前一年出台的整体行业管理规定时,表现出的态度是温和的。针对线上培训的规范性管理,也尚未触及对于这种模式负面影响的评估——大规模的远程在线课堂,无法掌握学生的个性化学习需要,所以也不可能实现因材施教。

“校外管理政策提了很久,真正控制则是从2020年下半年才开始的。”中国教育科学研究院研究员储朝晖对《第一财经》杂志分析指出,校外培训能帮助提高学生的考试成绩,而这份成绩单最终会成为学校和地方教育机构的政绩,所以一些地方教育主管部门出于政绩诱惑,在过去很长一段时间里执行校外培训减负不力。

这种“校内减负、校外增负”的失衡局面,意味着国家过去几年的努力并不成功,学生并没有被减负,最终才一步步逼迫中央政府在今年夏天推出“史上最严禁补令”。

主战场:公立学校

限定校外培训企业不得上市、全部改为非营利性机构、不许利用法定节假日上课,以及不许做广告,这些严苛的政策尽管也被诟病“过度一刀切”“不够保护市场驱动的教育技术创新”,但它确实达到一个效果,即用最短时间把学生的学习精力从校外培训班转回“在校”这个场景。

“双减”政策体现了政策制定者的一个关键判断:只有回到“学校”这个范畴内,才有机会实现教育公平,发挥教育的公益性。

校内大幅减负,公立学校老师的教学压力降低,教研水平已经弱于很多头部的校外培训机构。而校外完全利用市场化机制发展起来的培训机构,因为要参与激烈的市场角逐,会从知名高校选拔最优秀的毕业生培养成讲师,他们的背后,是由熟悉各年级教学大纲并有着丰富备考经验的教师所组成的产品教研团队。

“校外的老师大多是年轻人,公立学校内则以中老年教师居多,男教师少而女教师多。整体师资水平,如果放在相同的规则下去比较,我们现有的公立学校根本无法去跟那些培训机构比拼。”储朝晖指出,治理培训机构是治标,问题根源依然在教育体系内部。要提升校内教育的质量,让学校教育体系回归主体地位,这是当下很关键又很难解决的问题,“双减”行动的当务之急是提高学校效能,以减少校外培训需求。

为了强化公立学校的“教育主战场”地位,配合“双减”改革,国家在5月发布《关于规范民办义务教育发展的意见》,提出将不再审批新的民办义务教育学校。随后教育部等八部门在7月发布关于规范“公参民”义务教育学校的通知,所有“名校办民校”的民办学校必须转为公办或停止办学。

国家统计局发布的数据显示,民办学校占全国学校的数量比在2019年达到36.13%。其中按在校生规模评估,民办性质的小学占比16.8%,初中占比12.2%。这些数字显现出,在当下的教育产业格局中,民营学校正在挑战公办学校的主体地位。

民办教育很强的市场营利意识,无形中抬升了城市家庭的教育支出,也会加大教育效果的管控难度。一批民办中小学的崛起过程,背后往往离不开“名校办民校”的背书,这在一定程度上分散了公立学校的办校精力。

《“双减”意见》完成了刮风,8月各省陆续颁布“双减”细则,相当于进入到“打雷”阶段。以北京为例,提出了统筹作业管理,加强作业设计指导,发挥作业诊断、巩固、学情分析等功能,将作业设计纳入教研体系等具体措施。因为暑假还未结束,作为小学教师的晓斐在学习完“双减”政策后,预测9月新学期自己的工作压力变化应该不大。

从上学期开始,晓斐观察到的变化是,主管领导增加了进班听课的频率,对老师们的备课教案质量也更关注了。她工作的这所全市重点小学,几年前就开始提供“课后服务”,由本校老师和外聘团队共同负责,外聘团队的费用由财政拨款补贴,对学生是免费的。

面对9月开学的新学年,校领导最近又重申了“不留课后作业”的要求。晓斐说,教学大纲给小学老师安排的教学任务很重,但教学时间上却并不充裕。“提高课堂效率是一个美好的愿景,我们努力不给孩子们额外布置笔头上的作业,但是当堂能听懂某个知识点,并不等于孩子真正掌握、永远掌握,还需要巩固的过程。”

这些年校内持续减负的过程,让老师丧失了很多教学自主权。这也是有不少优秀教师流失到校外培训机构的重要原因之一。

此外,也有家长抱怨说,小学目前的减负政策已经过度“恐分”,一些日常用于复习巩固的小测验应该被保留,不必过低估计学生的心理承受水平,否则就是陷入另外一种极端。

与校内教育评估体系改革同步变化的,还有“重点学校”这个说法已经不再出现在中央下达的各种指导文件中。只有破除社会对于重点学校的执念,才能解决公立学校之间教育资源配置不公平的局面。“在实施缩小教育差距战略中,首先要实现县域、市域内的教育公平,要在县域、市域内实施全域优质教育发展战略,而不是再像过去那样,搞少数重点学校建设工程。”张志勇说。

8月25日,北京市宣布9月新学期将大比例促进干部教师轮岗交流。东城区、密云区为第一批两个试点区。在2021年年底之前,再启动六个区的干部教师轮岗交流试点。交流形式主要包括:区域内校长交流轮换、骨干教师均衡配置、普通教师派位轮岗。东城区教委表示,该区将以先教师后干部、先小学后初中等方式,在本学年度实现干部教师轮岗不少于2000人,力争用三年时间实现东城区义务教育阶段学校干部教师100%轮岗。

不过,北京市并没有宣布一个关键信息——教师及干部的轮岗周期是多久。目前小学阶段,班主任的带班周期至少是3年,否则很难做好学生管理。如果轮岗时间过短,老师需要不断经历与新班级的磨合期,就会非常不利于稳定教学;轮岗周期过长,又会失去了利用轮岗在区域内拉动整体教师资源水平的意义。总之,这一步针对校内教育资源公平化的改革,影响深远,但目前还有很多悬念未解。

更深层的改革

不留作业、不考试、不补课,面对这些“双减”政策,家长群体的反应更多是困惑。

“虽然我并不迷信培训机构,但感觉现在的政策需要让父母承担更多(教育责任)了。”一位小学二年级学生家长对《第一财经》YiMagazine表示,学校一周两节英语课是不够的,线下英语培训和线上外教课都被叫停后,为了给孩子维护英语输入环境,她在这个暑假选择了每小时800元的一对一家教,“也不知道开学后学而思还能否顺利开课,销售到现在也没给个准确的通知。”

“改革考试评价体系和实现学校均衡,如果这两个问题得不到解决,补课的需求会继续存在,培训机构注定还会演变成其他形式。”储朝晖说。

这场决心很大的改革,最终还是会回到“考试制度要如何改”这个根本性命题。历史上,国内教育界针对学生评价体系的改革曾做过多番探索,但成果有限。

改善成效最明显的是“小升初”阶段的入学考试被彻底取消。1997年上海首次执行“小升初”免试就近入学,次年北京跟进了这一政策。但初中阶段的公立学校“秘密掐尖选拔”的行为并未彻底消失,反向助长了小学高年级通过校外辅导不断提升“竞赛”成绩和争当“三好学生”的扭曲竞争。

小升初考试被取消后,学生的升学考试压力被推后至中考。各地围绕中考的改革也在不断变化思路。2018年后北京推行的“新中考”,想通过减少考试科目,给学生一定的科目选择权来鼓励学生以兴趣为导向的个性化学习。该政策的不利影响是会导致学生在初中阶段过早“偏科”。2020年,北京修改政策,在初二增加“小中考”,将考试机制重新拉回“所有科目全得考”的改革原点,中考压力则被前置到了初二,留给学生适应初中生活的时间只剩下初一这一年。

8月下旬,一则网传“北京中考减科减负新政”的消息又在各个家长群炸了锅,据称将在2024年减少中考考试科目,由现在的9科全考减为6科,此外体育采取考试和考核相结合的形式,更加注重过程性的考核,总分值由现在的40分增加为80分。

北京中考政策“三年一改”,变动如此频繁只会引发家长们的不安,谁也不愿看到自己的孩子成为下一次中考改革的“小白鼠”。

最早研究讨论大学入学环节“招考分离”是国家2008年制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》时。专家们给出的一个理想模式,是赋予高校招生自主权,形成综合评价、多元录取的考试招生制度。

6年后,国务院在2014年发布了历时3年多起草完成的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》,高考改革正式掀开面纱。出于稳妥考虑,“招考分离”的相关内容在最后关头从方案中被拿掉了,改为强调均衡统一招生、扩大农村学生比例、取消和减少加分等,改革力度明显减弱。这份起点性文件中提出的“2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度”的愿景,在后来也并未真正实现。

此后又是“6年一个轮回”——2020年10月国家出台《深化新时代教育评价改革总体方案》,开启新一轮考试改革,改革重点是减少相对固化的试题形式,增强试题的开放性,以减少死记硬背和“机械刷题”现象,加强对学生综合能力的考查。

“考试大纲没了,固定题型没了,这些都有助于减少应试教育中的刷题训练,让学校和家长更加重视学生综合解决问题的能力、研究性的学习、动手实践、科学实验等方面的教育。现在关键是要落实这些制度安排,如何融入我们的录取体系是需要探索的。”张志勇认为这一轮考试改革方案与以往相比,在考试命题改革方面的力度明显升级。

不过,这些政策进展距离专家们提出的“招考分离”“教育考核标准多样化”等理想局面依然遥远。只要“一考定终身”的局面不被打破,任何新政的出台都有可能在教育问题上造成新的焦虑主题,而任何所谓的素质教育与学科教育之间的界限设计也都是飘忽不定的。一位受访家长提及,她的女儿平时在家看电视新闻,常常很自然联想到某条社会新闻“会不会成为一道中考作文考题”。

(应采访对象要求,文中陈浩、吴萘、晓斐、赵刚为化名)

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